Stanowisko w sprawie projektu nowej ustawy o efektywności energetycznej

Tresć wpisu stanowi opinię ES&M, dotyczącą projektu nowej ustawy o efektywności energetycznej przesłaną do Ministerstwa Gospodarki w ramach konsultacji społecznych.

Proponowane korekty nie naruszają zasadniczo treści ustawy lecz służą jedynie jej doprecyzowaniu, dzięki czemu łatwiejsze będzie jej stosowanie. Jedyne propozycje zmian „politycznych” odnoszą się do wielkości progowej, sposobu definiowania efektu (energia pierwotna vs finalna)  oraz „twardości” obowiązku audytu.

Uwagi ogólne

Autorzy projektu starali się pokazać, że ustawa istotnie implementuje Dyrektywę 2012/27/UE, skutkiem tego są obszerne fragmenty przeniesione dyrektywy, które naruszają spójność ustawy nie wprowadzając równocześnie obowiązków dla podmiotów, których dotyczą.

Z treści ustawy wynika, że zrezygnowano z wyłączenia instalacji ETS z grona beneficjentów systemu. Wynika to prawdopodobnie z faktu, że również w dyrektywie zrezygnowano z takiego ograniczenia. Z drugiej strony celem dyrektywy jest poprawa efelktywności energetycznej u odbiorców końcowych.

Mając na uwadze, że działania skutkujące zmniejszaniem emisji CO2 właścicieli instalacji objętych systemem ETS, są dla środowiska równie istotne jak i tych nie związanych z systemem należy uznać likwidację ograniczenia za krok we właściwy kierunku. Pozostaje mieć nadzieję, że ostatniej chwili nie dojdzie tutaj do istotnej zmiany – np. w ogłoszeniu ministerstwa gospodarki o którym mowa w art. 14. ust.2. (Ustawa  nie zawiera delegacji dla Ministra Gospodarki do takiego działania)

Z treści ustawy wynika, że podstawą do obliczenia wielkości obowiązku przedstawienia do umorzenia świadectwa EE lub opłaty zastępczej będzie ilość energii finalnej. Ustawodawca może kształtować rynek zużycia wedle własnych ocen. Jednak celem nadrzędnym Dyrektywy 2012/27/UE i prawdopodobnie nowej ustawy o efektywności energetycznej jest redukcja emisji CO2. W takim przypadku narzędzia motywujące do zmniejszania emisji lub premie za takie działania, w tym poprzez zwiększanie EE, powinny być związane z wielkością redukcji. Tymczasem wyznaczanie wielkości obowiązku jako odsetka od energii finalnej oznacza identyczne traktowanie zmniejszenie zużycia energii elektrycznej, ciepła, gazu i innych paliw. Podejście takie jest niewłaściwe. Zużycie jednostki energii elektrycznej związane jest przecież, w warunkach Polski, z około trzykrotnie większą emisją CO2 niż z zużyciem tej samej jednostki ciepła  i ok. 5 krotnie większą niż gazu. Oznacza to, że przedsięwzięcia służące poprawie efektywności energetycznej (PSPEE) związane ze zmniejszeniem zużycia energii elektrycznej będą premiowane gorzej, w stosunku do redukcji emisji, niż zmniejszanie zużycia ciepła czy gazu. Z uwagi na cel jakim jest zmniejszanie emisji CO2 lepszą była pod tym względem ustawa z 2011 r. Wada obowiązującego aktu jest to, że nie wskazuje zużycia  energii pierwotnej jako podstawy do obliczania obowiązku i określania wartości świadectwa EE. Stosowną regulację znajdujemy dopiero w rozporządzeniu. Nowa ustawa powinna zachowując poprzednią zasadę, wyraźnie wskazywać na energię pierwotną jako wielkość „regulującą”

Uwagi szczegółowe

Art. 3. pkt 1) i 2)

Odrębne definiowanie i tym samym różnicowanie audytu efektywności energetycznej i audytu energetycznego jest błędem i prowadzi do niepotrzebnego zamieszania.

Literaturowe definicje audytu różnią się najwyżej obecnością w opracowaniu analizy ekonomicznej. Jednak zgodnie z przyjęta praktyką (umacnianą np. w programie NFOŚiGW „Efektywne wykorzystanie energii – obecnie „Wsparcie dla przedsiębiorców w zakresie niskoemisyjnej i zasobooszczędnej gospodarki”) realizowaneaudyty energetyczne zawierają również ocenę ekonomiczna przedsięwzięć.

Co ważniejsze podane w projekcie ustawy definicje praktycznie nie różnią się co widać po podzieleniu definicji na podobne elementy funkcjonalne (wyróżnione kolorami)

audyt efektywności energetycznej – opracowanie

a) zawierające analizę zużycia energii oraz określające stan techniczny obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji,

b) zawierające wykaz przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej tego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, a także ocenę ich opłacalności ekonomicznej i możliwej do uzyskania oszczędności energii;

audyt energetyczny przedsiębiorstwa - procedurę, której celem jest:

a) uzyskanie odpowiedniej wiedzy o zużyciu energii przez dany budynek lub zespół budynków, lub instalację przemysłową, lub handlową, lub usługę,

b) określenie, w jaki sposób i w jakiej ilości możliwe jest uzyskanie opłacalnej oszczędności energii;

Dopuszczenie do podwójnego definiowania spowoduje, że zamiast zajmować się audytem przedsiębiorstwa i audytorzy będą zajmować się analizą semantyczną. Dodatkowym skutkiem podwójnego definiowania może być wydłużenie prac nad rozporządzeniem dotyczącym audytu

Art.  3. pkt. 6)

Powinno się zrezygnować z definiowania pojęcia „energia”  

Używanie w treści ustawy określenia energia” jako skrótu dla energii pierwotnej i finalnej utrudnia korzystanie z ustawy (przy okazji prowadzi do definiowania cyklicznego pkt 6 -7 – 6)

Powinno się zatem przyjąć następujące zasady:

• tam gdzie mowa jest ogólnie o energii i nie ma to wpływu na stosowanie ustawy używa się ogólnego określenia energia (nie wymaga definiowania)
• tam gdzie rozróżnienie jest istotne należy używać dokładnego określenia – „energia pierwotna”, „energia finalna”.

O szczegółowych problemach związanych z rozróżnianiem energii pierwotnej i finalnej oraz wyborze właściwej była już mowa wcześniej,  jest też dalej.

Art. 6.ust.2

Proponuje się następującą zmianę:

• usunięcie pktu 1) w art.2 ust 6 w brzmieniu:„umowa, której przedmiotem jest realizacja i finansowanie przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej”
• stosowną zmianę numeracji pozostałych punktów
• wstawienie na końcu listy nowego punktu 4w brzmieniu: „realizacja i finansowanie przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej innego niż wymienione w pkt 1-3

W art. 6. ust.2 przedstawiono zadania, z których co najmniej jedno powinno być zrealizowane przez jednostkę sektora publicznego. W punkcie 1 wymieniono jako środek poprawy EE „Umowę, której przedmiotem jest realizacja i finansowanie PSPEE”.  Obowiązek ten jest zapisany zbyt słabo. Sama umowa nie skutkuje jeszcze zwiększeniem EE.  Propozycja zawarta w projekcie może doprowadzić do tego, że „zaradni” będą zawierać umowy, których jedynym skutkiem będzie sama umowa, bo np. realizacja PSPEE energetycznej odsunięta zostanie „ad calendas Graecas”. Zapis ten może zatem prowadzić do patologii podobnych do tych, jakich w ustawie z 15 kwietnia 2011 roku o EE prowadziła możliwość wykonania audytu energetycznego jako PSPEE bez wdrażania jego wyników. Warto zwrócić uwagę, że gdyby w omawiany zapisie usunąć część „umowa, której przedmiotem jest” to punkt ten objąłby zakresem pozostałe  trzy środki. Ustawa zyskałaby na zwartości, skorzystałoby środowisko naturalne.

Art. 7

W art.7 . ust 1 jednostki sektora publicznego w „miękki sposób” są zobowiązane do nabywania lub wynajmu efektywnych energetycznie budynków. Pierwsza wątpliwość dotyczy samego sformułowania „jednostki… nabywają”. Ponieważ nie jest to jednoznaczne zobowiązanie można mieć wątpliwość, czy w ogóle ten zapis powinien się znaleźć w ustawie, skoro i tak nic nie wniesie. Z drugiej strony błędem byłoby wprowadzenie obowiązku we wskazanym zakresie. Budynki efektywne energetycznie są znacznie bardziej kosztowne – zarówno z uwagi na cenę nabycia jak i cenę najmu. Wydaje się, że obciążanie społeczeństwa nadmiernie wysokimi kosztami może być w chwili obecnej działanie niewłaściwym. Podsumowując omawiany ustęp najlepiej byłoby usunąć,  mimo iż stanowi on „kopię” zapisu z dyrektywy.

W art. 7 ust.3 wskazany jest cel– oszczędność roczna w wysokości 2122 MWh/rok. Nie wskazano jednak, kto jest odpowiedzialny za jego realizację, zatem zapis ten w istocie nie ma żadnego znaczenia – stanowi wskaźnik indykatywny, który nie musi być zrealizowany.

Art.9  

Art. 9. można skrócić wskazując od razu w ust. 1 podmioty opisane szczegółowo w ust 2.

Proponuje się następujące sformułowanie ust.7 art.9

Opcja 1 – przy pozostawieniu jako podstawy energii finalnej

7. Wielkość zobowiązania, o którym mowa w ust. 1 pkt1,  ustala się jako  1,5%

1) całkowitej, w danym roku, sprzedaży energii  - w postaci energii elektrycznej, ciepła lub gazu ziemnego - odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci na terytorium RP , pomniejszonej o ilość energii zaoszczędzonej przez odbiorców, o których mowa w art.11 ust.1, wynikającej z oświadczenia, o którym mowa w art.11.us.;

2) zakupu energii elektrycznej lub gazu ziemnego dokonanego, w danym roku,:

a) b/z

b) b/z

Opcja 2 (dla energii pierwotnej)

7. Wielkość zobowiązania, o którym mowa w ust. 1 pkt1,  ustala się jako  1,5%

1) energii pierwotnej  odpowiadającej całkowitej, w danym roku, sprzedaży energii  finalnej - w postaci energii elektrycznej, ciepła lub gazu ziemnego - odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci na terytorium RP , pomniejszonej o ilość energii zaoszczędzonej przez odbiorców, o których mowa w art.11 ust.1, wynikającej z oświadczenia, o którym mowa w art.11.us.;

2) energii pierwotnej odpowiadającej zakupowi energii  finalnej w postaci energii elektrycznej lub gazu ziemnego dokonanego, w danym roku:

a) b/z

b) b/z

3) Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia sposób obliczania ilości energii pierwotnej odpowiadającej sprzedanej lub zakupionej energii finalnej

Uzasadnienie

Ust. 7 art.9. jest całkowicie nieczytelny (nawet dla osoby z doktoratem z zakresu nauk, których dotyczy ustawa). Gdyby nie znajomość ustawy z 15 kwietnia 2011 roku prawdopodobnie w ogóle nie  byłoby wiadomo o co chodzi. Zapisy ustawa będą źle wykonywane jeśli nie będą jasne. W najlepszym wypadku niejasne sformułowanie prowadzi do uprzywilejowania pozycji urzędów państwowych wydających interpretacje. (Przy okazji zapis „1,5% udziału ilościowego energii finalnej przeliczonej odpowiednio na jednostki…” jest niepoprawny. Ilości nie przelicza się na jednostki lecz wyraża się ją w jednostkach).

Z treści ustawy wynika, że podstawą do określania obowiązku i wartości świadectw efektywności będzie zużycie energii finalnej, a zatem przyjęto odmienną metodę niż w ustawie z 2011r. Podejście takie budzi wątpliwości – przecież uzyskanie 1 GJ energii elektrycznej powoduje około trzykrotnie większą emisję niż uzyskanie 1 GJ ciepła.

Art.11

W art. 11 ustępie 2 zamiast:

„ograniczając zużycie energii elektrycznej w przeliczeniu na wielkość produkcji o nie mniej niż 1,5% rocznie…”

powinno raczej być:

„ograniczając zużycie energii elektrycznej odniesione do wielkości produkcji o nie mniej niż 1,5% rocznie…”

lub:

„ograniczając wartość ilorazu (stosunku) energii elektrycznej do wielkości produkcji….”

W tymże art. 11 w ust.2 pkt 4  domyślnie chyba przyjęto, że odbiorca końcowy, o którym mowa, jest odbiorcą, o jakim mowa w art. 9 ust.2 pkt 2). W przeciwnym wypadku ust.2 pkt 4 artykułu 11 nie ma sensu – nie ma obowiązku po stronie odbiorcy. Rodzi się wątpliwość czy zawsze  odbiorca zużywający powyżej 100 GWh/a energii elektrycznej jest odbiorcą wskazanym w art.9.?  Ustawa „prawo energetyczne” nie nakłada obowiązku, który byłby powiązany z umorzeniem świadectw efektywności (w art. 91 ustawa prawo energetyczne reguluje jedynie opłatę zastępczą związaną ze świadectwami pochodzenia.)

Art.12

Ust. 3 art. 12 stanowi jedynie  deklarację. Z ustawy nie wynika, aby była to wielkość obligatoryjna. Brak jest wskazania podmiotu odpowiedzialnego.

Art.14

W art.14 ust.1 zawarta jest ogólna lista przykładowych PSPEE. Wobec braku ograniczeń dotyczących instalacji objętych systemem ETS można udowodnić, że do tak zdefiniowanej listy PSPEE kwalifikują się wszelkie przedsięwzięcia skutkujące poprawą efektywności energetycznej. Doświadczenia, z ustawą z 2011 roku oraz Obwieszczeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego wykazu przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej obwieszeniem, wskazują, że obwieszczenie wniesie do sprawy głównie zamęt spowodowany niemożnością stworzenia zamkniętych list PSPEE. Czy zatem jest celowe uzupełnianie jednej listy otwartej inną również otwartą?  Przy okazji jest szansa na niekonstytucyjne sformułowanie obwieszczenia. Zdarzyło się to już poprzednio – MG dokonał rozszerzenia art.17 ust.1 pkt 6), do którego nie miał delegacji ustawowej (ustawa mówi wyłącznie o zastosowaniu OZE, podczas gdy w obwieszczeniu uwzględniono możliwość poprawy sprawności źródeł opalanych paliwami pierwotnymi).

Wydaje się, że dla przejrzystości i większej skuteczności ustawy wystarczyłoby przyjęcie, że do PSPEE kwalifikują się wszystkie przedsięwzięcia związane z korzystaniem z energii, dzięki którym zmniejszeniu ulega emisja CO2. Zapis taki pozwoliłby uznać, że do PSPEE należą także przedsięwzięcia związane z wykorzystaniem z OZE. Przy obecnej formule stosowanie OZE nie powinna być uznane za PSPEE, ponieważ nie   skutkuje ono zmniejszeniem zużycia energii lecz zmniejszeniem zasobów nieodnawialnych paliw pierwotnych (węgla, gazu, ropy, materiałów rozszczepialnych).

Zakwalifikowanie OZE do przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej (PSPEE) jest nieporozumieniem. Stosowanie OZE nie oznacza zmniejszenia konsumpcji energii lecz jedynie ograniczenie zużycia źródeł nieodnawialnych  poprzez wykorzystanie zasobów „odnawialnych”. Np. zastosowanie kolektorów słonecznych do podgrzewania ciepłej wody użytkowej nie oznacza, że podgrzewamy wodę dostarczając do niej mniej energii. Podobnie zastosowanie ogniwa fotowoltaicznego nie oznacza zmniejszenia zużycia energii elektrycznej. Przyjęcie propozycji jak w p 11 rozwiązałoby problem. W ustawie należałoby w takim przypadku wskazać jedynie rodzaje przedsięwzięć dla potrzeb łącznego zgłaszania PSPEE.

Art.15

W art. 15 należy od razu określić, czy chodzi o 1 toe energii pierwotnej czy finalnej (na tę ostatnią wskazują inne zapisy  ustawy).

Obniżenie wielkości progowej pozwalającej na zgłoszenie PSPEE do przetargu może spowodować paraliż URE i tym samym całkowite  fiasko idei jaka przyświeca ustawie.  Niezależnie o tego  czy progowa wielkość to 1 toe energii finalnej czy pierwotnej to w przypadku instalacji grzewczych, ten poziom oszczędności jest w zasięgu każdego nieco większego domu, który nie był poddany termomodernizacji. Zużycie ciepła w takim obiekcie to około 10 t węgla/rok.  Jeśli „docieplenie” budynku pozwoli zaoszczędzić około 20 paliwa to będzie to właśnie około 42-50 GJ – tzn. wielkość progowa 1 toe zostanie przekroczona. Jeśli już obecnie URE proceduje przetarg, w którym udział bierze 200 podmiotów, przy czym 100 z nich wędruje szybko do kosza ze względów formalnych, przez 9 miesięcy,  to  co będzie, gdy liczba uprawnionych wzrośnie kilkukrotnie?

W przypadku ograniczenia zużycia energii elektrycznej sprawa wygląda lepiej jeśli wielkością progową jest 1 toe energii finalnej. Wielkość ta odpowiada bowiem około 3,3 toe energii pierwotnej, a dotychczas progiem było 10 toe energii pierwotnej. W tym więc przypadku obniżenie progu byłoby mniej drastyczne. Niemniej jednak należy uznać, że nadmierne obniżenie wielkości progowej negatywnie wpłynie na działanie systemu wsparcia. Agregowanie przedsięwzięć tego samego rodzaju pozwoli premiować także mniejsze PSPEE.

Art.16

Art.16 ust.2 pkt 2) – należy jasno określić czy chodzi o energię finalną (jak wynikałoby z wcześniejszych zapisów) czy też pierwotną, jak w ustawie i rozporządzeniu z 2011. (Stara ustawa nie wyjaśniała kwestii, uczyniło to dopiero  Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 września 2012 r.  w sprawie sposobu obliczania ilości energii pierwotnej odpowiadającej wartości świadectwa efektywności energetycznej oraz wysokości jednostkowej opłaty zastępczej).

Art.27

Proponuje się usunięcie wyrażenia „jeżeli jest to ekonomicznie uzasadnione”  art.1 ust.1

Art.27.ust. 1ma stanowić implementację art. 8 Dyrektywy.  Dyrektywa stanowi:

Państwa członkowskie zapewniają, aby przedsiębiorstwa niebędące MŚP zostały poddane audytowi energetycznemu przeprowadzonemu w niezależny i opłacalny sposób…

co oznacza, że państwa członkowskie mają wprowadzić obowiązek przeprowadzania audytu energetycznego przez wymienione przedsiębiorstwa i równocześnie powinny zapewnić dostęp do opłacalnego audytu.

Sformułowanie zastosowane w ustawie :” …jest obowiązany przeprowadzać, jeżeli jest to ekonomicznie uzasadnione, co 4 lata, audyt energetyczny…” ma inny sens i co gorsza stwarza warunki do ominięcia obowiązku.

Nie jest jasne czy „ekonomiczne uzasadnienie” odnosi się do obowiązku przeprowadzania audytu w ogóle, czy tylko do jego powtarzania co 4 lata. Można oczekiwać, że nieostrość sformułowania „jeżeli jest to ekonomicznie uzasadnione,” zachęci część przedsiębiorców do przyjęcia postawy wyczekującej lub wręcz ominięcia zapisu. Wystarczy, że przedsiębiorca uzna, że przyjętym horyzoncie czasowym nie ma środków na poprawę efektywności energetycznej i w takim przypadku przeprowadzanie audytu nie jest uzasadnione ekonomicznie”  bowiem środki wydane na audyt w żaden sposób nie zostaną zwrócone. Nie uzyska tym samym żadnej wiedzy na temat potencjału oszczędności, w tym także tych nie wymagających angażowania środków finansowych. Zapis taki jest niczym innym jak utrwalaniem obecnego nastawienia do poprawy efektywności wyrażającej się w słowach „nie mamy środków na poprawę” . Zapis pozostanie zatem martwy.

Cena audytów przeprowadzonych w ostatnich latach przez ES&M Dr inż. Krzysztof Wilk stanowiła około 3¸6% oszczędności rocznych, możliwych do uzyskania z działań o czasie zwrotu do 5 lat ( w tym także działania bezinwestycyjne i duży udział działań o zwrocie poniżej 3 lat). Udział kosztów audytu w kosztach zużywanej energii stanowił ułamek procenta. Konkurencja stosuje ceny podobne. można zatem uznać, że koszty audytu są na opłacalnym poziomie, co wypełnia zalecenie Dyrektywy. Nadto można uznać, że deregulacja zawodu audytora jest środkiem pozwalającym uzyskać dostęp do opłacalnej analizy.

Art. 27 ust.2 - proponuje się uzupełnienie art. 27.ust 2 w brzmieniu 

Obowiązek, o którym mowa w ust.1, nie dotyczy przedsiębiorcy posiadającego system zarządzania energią lub system zarządzania środowiskiem określony w odpowiednich normach europejskich.

klauzulą:

 pod warunkiem że, dany system zarządzania obejmuje audyt energetyczny na podstawie kryteriów minimalnych opartych na załączniku VI Dyrektywy 2012/27/UE

Art.27.2 projektu ustawy – „zmiękcza obowiązek przeprowadzania audytu”. Dyrektywa dopuszcza zwolnienie z obowiązku audytu te przedsiębiorstwa, które maja  system zarządzania energią obejmujący audyt spełniający wymagania minimalne przedstawione w załączniku VI Dyrektywy. Niestety systemy zarządzania wdrażane w polskich firmach często nie spełniają tego wymagania. Na przykład system ISO 50 001 może obejmować „przegląd energetyczny”, którego zakres nie spełnia wymagań minimalnych dla audytu sformułowanych w dyrektywie. Wdrażane Systemy zarządzania energią zwykle służą do prostej analizy zużycia energii pozwalającej na zmniejszenie kosztów poprzez zmiany taryf (zużycie energii w takim przypadku pozostaje niezmienione) lub dzięki prostym działaniom organizacyjnym. Poważniejsze działania są dla tych systemów niewidoczne.

Art.35

Art. 35 – powinno być odwołanie nie do art. 29 lecz bezpośrednio do art.27